Методологические аспекты управления электронными документами

Ларин М.В.
доктор исторических наук, профессор,
директор Всероссийского научно-исследовательского
института документоведения и архивного дела

С развитием компьютерной техники и коммуникационных информационных сетей открылась возможность обмена документированной информацией без использования бумаги, т. е. в электронно-цифровой форме. Появился новый тип документации, которую необходимо хранить как в процессе делопроизводства, так и в архивах.

Некоторая часть электронных документов (ЭД) требует долговременного (постоянного) хранения. Следовательно, необходимо создание прочной нормативно-методической базы работы с электронными документами в делопроизводстве и архивах. Эта база в настоящее время недостаточна и несовершенна.

Следует учесть:

• Концепцию электронного правительства,
• Стратегию развития информационного общества в РФ,
• международные соглашения и стандарты в области информационного обмена,
• положения стандарта ISO 15489 «Информация и документация. Управление документацией».

Распоряжением Правительства РФ № 632р от 06.05.2008 одобрена Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года.

К приоритетным направлениям государственной политики отнесено:

• создание единой инфраструктуры обеспечения юридически значимого электронного взаимодействия;
• развитие защищенной межведомственной системы электронного документооборота;
• формирование необходимой нормативной правовой базы формирования электронного правительства.

Законодательство:

• «Об информации, информационных технологиях и о защите информации от 27.07.2006 № 149-ФЗ;
• «О персональных данных» от 27.07.2006 № 153-ФЗ;
• Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» (2004 г.);
• Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. N 63-ФЗ «Об электронной подписи».

Совсем недавно нормативно-правовая база применения электронных документов пополнилась Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». В этом законе четко обозначена позиция государства на внедрение так называемого «электронного правительства».

Одновременно был принят ФЗ N 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Этот закон существенно расширил сферу применения электронных документов. Всего изменения коснулись 26 законов.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2009 г. № 477 утверждены Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти.

Правила устанавливают единый порядок делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, то есть определяют принципы и правила делопроизводства, которые являются общими для всех федеральных органов исполнительной власти.

Указанные правила определяют электронный документ как равнозначный документу на бумажном носителе, если при документировании соблюдается установленный порядок его оформления.

Таким образом, впервые в истории российского документоведения и архивного дела электронному документу придан официальный правовой статус.

Раздел VI. Особенности работы с электронными документами в федеральном органе исполнительной власти

Электронные документы создаются, обрабатываются и хранятся в системе электронного документооборота федерального органа исполнительной власти (п. 37 Правил).

Для подписания электронных документов федерального органа исполнительной власти используются ЭЦП. Используемые средства ЭЦП должны быть сертифицированы (п. 38).

При рассмотрении и согласовании электронных документов в СЭД могут использоваться способы подтверждения действий с электронными документами, при которых ЭЦП не используется (п. 39);

Прием и отправка электронных документов осуществляются службой делопроизводства (п. 40).

При получении электронных документов служба делопроизводства осуществляет проверку подлинности электронной цифровой подписи (данное положение соответствует Федеральному закону «Об электронной цифровой подписи»).

При передаче электронных документов на рассмотрение руководителя федерального органа исполнительной власти, в структурные подразделения и ответственным исполнителям, при отправке электронных документов и их хранении вместе с электронными документами передаются (хранятся) их регистрационные данные (п. 42).

В соответствии с ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 регистрационные данные составляют часть метаданных электронного документа.

Исполненные электронные документы систематизируются в дела в соответствии с номенклатурой дел федерального органа исполнительной власти. При составлении номенклатуры дел указывается, что дело ведется в электронном виде. Электронные документы подлежат хранению в течение сроков, предусмотренных для аналогичных документов на бумажном носителе.

После истечения срока хранения электронные документы подлежат уничтожению на основании акта о выделении их к уничтожению, утверждаемого руководителем федерального органа исполнительной власти (п. 44–47 Правил).

В целях внедрения системы межведомственного электронного документооборота (МЭДО) Правительство РФ 22 сентября 2009 утвердило Положение о системе межведомственного электронного документооборота.

Положение о системе межведомственного электронного документооборота (МЭДО) является нормативной основой для создания единой инфраструктуры обеспечения юридически значимого электронного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Принято Постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. N 478 «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет».

8 сентября 2010 г. Правительство РФ приняло постановление № 697 «О единой системе межведомственного информационного взаимодействия».

Согласно постановлению, Минсвязи РФ в трехмесячный срок должно обеспечить введение единой системы межведомственного электронного взаимодействия в эксплуатацию.

Распоряжением правительства РФ № 176-р от12.02.2011 принят План мероприятий по переходу ФОИВ на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности, который в настоящее время начал воплощаться в жизнь.

Постепенно выстраивается логическая цепочка нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы более широкого применения электронных документов в практике управления.

Рассмотрим Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» (2004 г.). В этом законе в ст.5 «Состав Архивного фонда Российской Федерации» указывается, что в Архивный фонд входят архивные документы независимо от вида носителя, в том числе электронные документы.

В законе нет определения электронного документа, нет и четких правовых норм работы с электронными документами. То есть, признавая сам факт существования электронных документов, их равноправие по отношению к документам традиционного типа, российский архивный закон не содержит положений, которыми необходимо руководствоваться архивистам в работе с ЭД. Аналогичная картина характерна для законодательства в целом.

Законодательные и иные правовые нормативные акты РФ пока лишь в общих чертах регулируют вопросы применения электронных документов в управленческой деятельности. Фрагментарный характер законодательного регулирования электронных документов затрудняет их комплексное применение во всех сферах жизни общества и государства и не позволяет в полной мере использовать их преимущества перед бумажными документами.

Даже новый закон об электронной подписи не дает всех ответов на вопросы об ее практическом применении и относит их на уровень подзаконных актов. А когда они будут разработаны — не известно.

Проблемы термина «Электронные документы»

• терминология и понятийный аппарат электронных документов;
• специфика электронных документов;
• подлинность электронных документов;
• придание им юридической силы;
• изучение опыта работы с электронными документами в различных организациях;
• выработка и нормативное закрепление требований и методических рекомендаций по работе с электронными документами.

Разработаны методические рекомендации по подготовке федеральными органами исполнительной власти перечней документов, создание, хранение и использование которых должно осуществляться в форме электронных документов. Эти рекомендации опубликованы на сайте Росархива. Многие проблемы электронных документов еще ждут своего решения, естественно, что это осложняет нашу практическую деятельность.

По-прежнему не решен вопрос о том, что же такое электронный документ. Представляется, что в современных условиях речь может идти лишь о замене традиционных бумажных документов их электронными аналогами. Именно такие документы должны включаться в делопроизводственные номенклатуры дел и документов и затем передаваться в архивы.

При этом должен соблюдаться методологический подход теории трех документальных массивов (ТДМ) организаций в соответствии с их архивной ценностью.

В свое время ВНИИДАД в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия» разработал проекты:

• методические рекомендации по работе с электронными документами в делопроизводстве и архивах государственных организаций
• методические рекомендации государственным архивам по организации постоянного (долговременного) хранения электронных документов.

Данные методические рекомендации учитывали и развивали положения «Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской Академии наук», утвержденных приказом Минкультуры РФ от 18.01.2007 № 19, а также «Основных правил работы архивов организаций» (2002 г.).

Оба методических документа являются первыми подобного рода пособиями для архивов организаций и государственных архивов по выполнению и документированию работы с электронными документами, в частности, в процессах проведения экспертизы ценности, комплектования, учета, обеспечения сохранности и использования электронных документов.

Они могут быть использованы в качестве дополнительного инструмента в практике работы с электронными документами. Но пока эти документы лежат в виде проектов без движения и уже нуждаются в серьезной доработке.

Остается открытым вопрос о судьбе новых современных информационных ресурсов: баз данных, электронных реестров, veb-документов, оцифрованных копий традиционных документов и т. д. Необходимо более глубоко изучить характеристики данных информационных ресурсов с точки зрения соответствия их как объектов архивного хранения требованиям теории и практики архивного дела.

Только после серьезного научного осмысления можно будет давать рекомендации по архивному хранению этих современных источников информации.

ВНИИДАД проводил изучение баз данных как объектов архивного хранения. Но мы сейчас находимся лишь в начале пути.

В представленных проектах методических рекомендаций не до конца решен вопрос об электронно-цифровой подписи. Очевидно, что поступление в госархивы документов с электронно-цифровой подписью значительно осложняет деятельность архивов. Необходимо предусмотреть возможность снятия электронно-цифровой подписи с документов при их передаче на постоянное (долговременное) хранение. Как это делается, например, в ФРГ.

Не решена проблема форматов электронных документов, в которых необходимо:

• передавать документы на хранение;
• создавать страховой фонд документов;
• фонд пользования электронных документов.

Насколько мне известно, этой проблемой поручено заняться РГАНТД.

Сегодня предлагается передавать в госархивы электронные документы в том формате, который устанавливает архив, лучше всего в рекомендованном МСА формате PDF-A. Более того, такая передача должна осуществляться только лишь на физическом и обособленном твердом носителе (оптическом диске), без использования информационно-коммуникационных сетей.

Дискуссионными остаются пока вопросы о видовом составе электронных документов, соотношении единиц учета и хранения, о необходимости введения новых учетных форм для электронных документов и другие чисто методические вопросы делопроизводства и архивного дела, решение которых нуждается в использовании накопленного международного опыта и опыта передовых архивов по информатизации их деятельности.

Национальный стандарт ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования»

ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007. История создания

Международной организацией по стандартизации (ИСО) в 2001 году принят межгосударственный стандарт

ИСО 15489:2001 «Информация и документация — Управление документацией» (ISO 15489:2001 Information and documentation — Records management), который регламентирует управление документами любого формата и на любых носителях, создаваемых и получаемых различными организациями в процессе их деятельности.

Стандарт идентичен международному стандарту ISO 15489–1:2001 Информация и документация. Управление записями. Общие требования. (Information and documentation. Records management. General).

Распространяется на управление документами (всех форматов и на всех носителях), создаваемыми или получаемыми государственной, коммерческой или общественной организацией в процессе ее деятельности или лицом, на которого возложена обязанность создавать и сохранять документы.

Содержит руководящие указания по управлению документами в рамках процессов управления качеством и управления окружающей средой в соответствии с национальными стандартами ГОСТ Р ИСО 9001 и ГОСТ Р ИСО 14001;

ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007. Нормативные ссылки

ИСО 5127–2002. Информация и документация. Словарь;

ИСО 5963–85. Документация. Методы анализа документов, определения их темы и подбора индексированных терминов для составления указателей;

ИСО 9001–2000. Системы менеджмента качества. Требования;

ИСО 14001–96. Системы управления окружающей средой. Требования и руководство по применению.

Содержит положения об ответственности, политике, процедурах, системах и процессах, связанных с документами организаций.

Содержит методические рекомендации по проектированию и внедрению систем управления документами.

Стандарт предназначен для:
- руководителей (менеджеров) организаций,
- специалистов в области управления документами, информацией и технологиями,
- сотрудников (персонала) организаций,
- физических лиц, обязанных создавать и хранить документы.

ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007. Терминология

Документ (document, records) — зафиксированная на материальном носителе идентифицируемая информация, созданная, полученная и сохраняемая организацией или физическим лицом в качестве доказательства при подтверждении правовых обязательств или деловой деятельности.

ГОСТ Р ИСО 9001–2001 «Системы менеджмента качества. Требования»

4.2.3 Управление документацией

Документами системы менеджмента качества необходимо управлять. Записи — специальный вид документов и ими надо управлять согласно требованиям, приведенным в 4.2.4.

4.2.4 Управление записями

Записи должны вестись и поддерживаться в рабочем состоянии для предоставления свидетельств соответствия требованиям и результативности функционирования системы менеджмента качества.

ГОСТ Р ИСО 9000–2001 «Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь»

3.7.2 Документ — информация и соответствующий носитель.

3.7.6 Запись — документ, содержащий достигнутые результаты или свидетельства осуществленной деятельности.

3.7.1 Информация — значимые данные.

Документ (document, records) — зафиксированная на материальном носителе идентифицируемая информация, созданная, полученная и сохраняемая организацией или физическим лицом в качестве доказательства при подтверждении правовых обязательств или деловой деятельности

Управление документами (records management) — совокупность планомерных, эффективных и результативных действий по созданию, использованию, хранению и уничтожению документов в организациях в целях доказательства проведения деловых (управленческих) операций;

Система управления документами (records system) — информационная система, обеспечивающая сбор документов (включение документов в систему), управление документами и доступ к ним.

Информационная система — совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств (ФЗ от 27.07.2006 № 149-ФЗ) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»)

Метаданные (metadata) — данные, описывающие контекст, содержание, структуру документов и управление ими.

ГОСТ Р ИСО 23081-1-2008. ССИБИД. Процессы управления документами. Метаданные для документов.

Регистрация (registration) — присвоение документу уникального идентификатора при его вводе в систему.

Уничтожение (destruction) — ликвидация документов без какой-либо возможности восстановления

ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007. Содержание стандарта

1. Общие положения;

2. Требования к документам;

3. Требования к системе управления документами;

4. Требования к процессам управления документами.

ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007. Общие положения

• Политика управления документами;
• Ответственность;
• Мониторинг и аудит в системе управления документами;
• Обучение в области управления документами.

ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007. Политика управления документами

Организация, стремящаяся к соблюдению требований настоящего стандарта, должна принять, документально фиксировать, поддерживать и распространять принципы политики, процедуры и практику управления документами.

Должна быть:

• документально зафиксирована;
• одобрена на высшем уровне принятия управленческих решений;
• распространена во всей организации;
• регулярно пересматриваться;
• распределена между всеми сотрудниками организации;
• отражена в должностных инструкциях и иных нормативных документах организации.

ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007. Ответственность

Ответственность распределяется между:

• Специалистами в области управления документами;
• Руководством;
• Администраторами системы управления документами;
• Сотрудниками организации.

ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007. Мониторинг и аудит

Мониторинг — система наблюдения и контроля. Задачи мониторинга:

• контроль качества и эффективности работы системы управления документами;
• контроль исполнения пользователями своих функций при взаимодействии с системой.

• Аудит — независимая проверка.
• Аудит: внутренний и внешний.
• Аудит системы управления документами проводится раз в год.

Необходимость проведения аудита может быть вызвана определенным событием. Аудит призван контролировать выполнение принятых в организации норм и правил в сфере управления документами, соответствие их поставленным целям и соответствие законодательству при осуществлении операций.

Аудит призван контролировать выполнение принятых в организации норм и правил в сфере управления документами, соответствие их поставленным целям и соответствие законодательству при осуществлении операций.

Если организация работает по СМК, порядок и периодичность проведения аудита устанавливаются Руководством по качеству.

В противном случае организации следует разработать и утвердить нормативный документ, определяющий порядок проведения аудита.

• Проведение мониторинга и аудита предусматривает документирование всех действий и их результатов.
• Результаты е мониторинга отражаются в системных протоколах (отчетах).
• Результаты аудита отражаются в заключении, содержащем при необходимости рекомендации (предложения) по модификации системы управления документами.

ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007. Обучение

Долгосрочная программа обучения в области управления документами;

Обучение управлению документами должно охватывать всех руководящих, штатных, временных работников, лиц, работающим на общественных началах и м других лиц.

ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007. Требования к документам

Документ должен быть:

• аутентичным;
• достоверным;
• целостным;
• пригодным для использования.

Организации должны:

• разрабатывать перечни документов для каждого процесса деловой деятельности и требования к информации, подлежащей включению в документы;
• форму и структуру создаваемых и включаемых в систему документов;
• требования к составу метаданных, их структуре и управлению ими;

П. 7.2.1. стандарта:

Документ должен содержать или постоянно быть связан с метаданными, отражающими операции совершаемые с документом в процессе деловой деятельности. При этом:

• структура документа, его формат и взаимосвязи между составляющими документ элементами, должна оставаться неизменной, не искаженной метаданными,
• в метаданных о документе должен быть отражен контекст его создания, получения и использования документа (в том числе процесс деловой деятельности, частью которого является данная операция, дата и время данной операции и ее участники),

• в метаданных о документе должны быть представлены связи между отдельными документами, составляющими в совокупности единый комплекс документов.

Следовательно, положения стандарта устанавливают требования к электронным документам:

• документам, созданным в электронно-цифровой форме;
• документам, созданным на бумажном носителе, но введенным в систему управления документами методом сканирования.

Правила создания документов и метаданных о документах и их включения в систему управления документами должны быть инкорпорированы в процедуры, регулирующие все процессы деловой деятельности, для которых требуется доказательство осуществления действий.

ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007. Требования к системе управления документами

Стандарт устанавливает:

• общие положения;
• характеристики систем управления документами;
• методику проектирования и внедрения системы управления документами.

Стратегия внедрения системы управления документами основывается на:

• принципах политики, процедурах и правилах документирования,
• проектировании и внедрении систем управления документами, соответствующих текущим потребностями организации и нормативной среде.

ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007. Проектирование и внедрение системы управления документами

Процедура внедрения системы управления документами по ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007, в целом, соответствует ГОСТ 34.601–90 «Информационная технология. Комплекс стандартов на автоматизированные системы. Автоматизированные системы. Стадии создания».

8 стадий создания АС:

1. Формирование требований к АС;
2. Разработка концепции АС;
3. Техническое задание (ТЗ);
4. Эскизный проект;
5. Технический проект;
6. Рабочая документация;
7. Ввод в действие;
8. Сопровождение АС.

8 стадий проектирования и внедрения системы управления документами:

1. Предварительное обследование;
2. Анализ деловой деятельности;
3. Определение требований к документам;
4. Оценка существующих систем;
5. Обеспечение соблюдения требований к документам;
6. Проектирование системы;
7. Внедрение системы;
8. Обследование после внедрения.

ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007. Требования к процессам управления документами

• Процессы управления документами:
• экспертиза документной информации;
• определение сроков хранения документов;
• включение документов в систему управления документами;
• регистрация;
• классификация;
• индексирование;
• хранение и обращение с документами;
• доступ;
• контроль документооборота;
• отбор и передача документов на последующее хранение или уничтожение;
• документирование процессов управления документами.

ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007. Применение стандарта

Организационные мероприятия:

1. Создание рабочей группы по подготовке плана организационно-технических мероприятий по внедрению стандарта;
2. Издание приказа о внедрении ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 и утверждение плана;
3. Реализация мероприятий, предусмотренных планом организационно-технических мероприятий;
4. Приемка результатов внедрения ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007.
5. Акт о внедрении ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007.

Рабочая группа:

• Председатель — заместитель руководителя организации, курирующий вопросы информации и документации;
• Члены: руководитель службы ДОУ, руководитель архива организации (работник, ответственный за архив), руководитель подразделения менеджмента качества, руководитель подразделения информационных технологий.

В состав рабочей группы могут включаться специалисты функциональных подразделений организации.

План организационно-технических мероприятий:

1. Совершенствование и развитие организационно-функциональной структуры службы ДОУ;
2. Совершенствование и развитие нормативной базы ДОУ организации;
3. Совершенствование и развитие процессов документационного обеспечения деятельности организации;
4. Совершенствование (внедрение) и развитие систем управления документами в организации;
5. Мониторинг и аудит системы управления документами;
6. Обучение работников организации

ИСО 22310:2006. Информация и документация. Руководство для разработчиков стандартов, устанавливающих требования к управлению документами

Устанавливаются требования к:

• созданию документов;
• хранению документов;
• доступу к документам;
• обеспечению сохранности документов;
• системам управления документами;
• инструментам и процедурам управления документами.

ИСО 23081–1:2006. Информация и документация. Процессы управления документами. Метаданные для документов: Часть 1. Принципы

Стандарт устанавливает принципы поддержки и управления метаданными, необходимыми для управления документами. Эти принципы применяются к:

• документам и их метаданным;
• всем процессам, которые их затрагивают;
• любой системе, в которой они хранятся;
• любой организации, ответственной за управление ими.

Продолжение