Тезисы выступления Директора Департамента делопроизводства и архива Правительства Российской Федерации А.Д. Ряховского на открытии XVIII Международной научно-практической конференции «Документация в информационном обществе: проблемы оптимизации документооборота»
(Москва, 26 октября 2011 г.)
Источник: сайт Федерального архивного агентства
-
Состояние дел
1.1. Нормативная основа межведомственного электронного документооборота и электронного правительства.
Нормативную основу внедрения межведомственного электронного документооборота составляют Поручение Президента Российской Федерации по итогам заседания Государственного Совета Российской Федерации от 17 июля 2008 года, которым, в частности, ставится задача обеспечить переход федеральных органов исполнительной власти преимущественно на электронный документооборот не позднее 1 января 2011 года, Положение о системе межведомственного электронного документооборота, утверждённое постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2009 года № 754, а также ряд других поручений, распоряжений и иных актов Правительства и федеральных органов исполнительной власти.
В соответствии с первоначальной редакцией Положения участниками межведомственного электронного документооборота являлись федеральные органы государственной власти, Администрация Президента Российской Федерации и Аппарат Правительства Российской Федерации. В настоящее время число участников МЭДО расширяется. В соответствии с новой редакцией Положения (утвержденной 01.08.2011 постановлением Правительства Российской Федерации № 641) межведомственный электронный документооборот представляет собой взаимодействие информационных систем электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов (далее соответственно – информационные системы электронного документооборота, участники межведомственного электронного документооборота).
Организатором межведомственного электронного документооборота является Федеральная служба охраны Российской Федерации. Участниками межведомственного электронного документооборота являются федеральные органы государственной власти, Администрация Президента Российской Федерации и Аппарат Правительства Российской Федерации.
Нормативную основу построения в Российской Федерации электронного правительства составляет концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства, утвержденная 6 мая 2008 г. распоряжением Правительства Российской Федерации № 632-р (с изменениями, внесёнными Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.2009 № 219).
Отвечают за реализацию этой концепции в соответствии с распоряжением – Минкомсвязи России совместно с Минэкономразвития России и ФСО России.
В соответствии с этой концепцией под электронным правительством в Концепции понимается новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов.
В развитие концепции электронного правительства Постановлением Правительства Российской Федерации от от 8 сентября 2010 г. № 697 утверждено Положение о единой системе межведомственного электронного взаимодействия (системе МЭВ), а также вышел Приказ Минкомсвязи России от 27 декабря 2010 г. № 190 об утверждении технических требований к взаимодействию информационных систем в единой системе межведомственного электронного взаимодействия.
Дальнейшие мероприятия по развитию электронного правительства предусмотрены Положением об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме (Постановление Правительства Российской Федерации от 8 июня 2011 г. № 451).
1.2. Направления развития
Основными направлениями, по которым осуществляется внедрение информационных технологий в области управления документацией, являются следующие:
а) в технологической сфере
-
развитие технологий делопроизводства и документооборота на основе систем класса Electronic Document Management Systems – системы управления электронными документами (EDMS) и систем класса Enterprise Content Management – управление контентом предприятия, Enterprise Information Management Systems – системы управления информацией предприятия (ECM или EIMS);
-
развитие технологий архивного хранения – системы класса Electronic Archieves, электронные архивы(EA);
-
развитие технологий перевода документов на различных типах носителей в цифровую форму и распознавания текстов;
-
интеграция систем электронного документооборота и электронных архивов;
-
создание инфраструктуры межведомственного электронного документооборота (МЭДО) для органов исполнительной власти и аналогичных систем для коммерческих организаций и обеспечение взаимодействия систем электронного документооборота различных организаций между собой на её основе;
б) в сфере нормативно-правового и методического обеспечения
-
принятие законодательных актов об информации, информационных технологиях и защите информации, об электронной подписи и иных;
-
легитимизация электронного документооборота на ведомственном и межведомственном уровнях с помощью принятия соответствующих нормативных документов;
-
разработка проектов стандартов и рекомендаций в области электронного документооборота, направленных на обеспечение межсистемного взаимодействия.
В настоящее время разработкой решений для систем электронного документооборота и электронных архивов занимается значительное количество коммерческих организаций-разработчиков.
Так согласно имеющимся в Аппарате Правительства Российской Федерации сведениям в федеральных органах исполнительной власти, подключаемых к системе межведомственного электронного документооборота (МЭДО), реализовано 38 решений от 22 разработчиков программно-аппаратных платформ.
Большое разнообразие предлагаемых продуктов делает актуальной при создании системы электронного документооборота и электронного архива проблему выбора продукта (и соответственно производителя) и внедренца.
1.3. Организация межведомственного электронного документооборота между органами государственной власти Российской Федерации
Внедрение автоматизированных систем (АС) в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления осуществляется давно. Практически во всех федеральных органах исполнительной власти используются автоматизированные системы делопроизводства (АСД) или системы электронного документооборота (СЭД) различной степени совершенства и различных разработчиков.
В целом эти решения в той или иной степени обеспечивают как движение документов, разрабатываемых в электронном виде, так и «электронное сопровождение» движения бумажных документов в органах власти.
Следующим естественным шагом по развитию этого процесса является переход к межведомственному электронному документообороту, т.е. организация обмена электронными документами не только внутри ведомств, но и между самими ведомствами.
Инфраструктура электронного документооборота между участниками межведомственного электронного документооборота образуется:
а) ведомственными автоматизированными системами делопроизводства (документооборота) участников МЭДО (далее – АСД участников МЭДО);
б) системой межведомственного электронного документооборота (системой МЭДО);
в) программно-аппаратными комплексами сопряжения АСД участников МЭДО с системой МЭДО (далее – ПАК сопряжения).
АСД участника МЭДО выступает в качестве абонента системы МЭДО и обеспечивает создание/исполнение документов в электронном и/или бумажном виде в соответствии с принятым данным участником МЭДО порядком делопроизводства.
Система МЭДО представляет собой защищённую коммуникационную сеть, предоставляющую для целей электронного документооборота сервис «Почтовая служба СЗИ», обеспечивающий доставку электронных почтовых сообщений абонентам почтовой службы с возможностью использования средств криптографической защиты и квалифицированной электронной подписи (ЭП).
ПАК сопряжения представляет собой программно-аппаратный комплекс, обеспечивающий сопряжение внутренней сети, в которой функционирует АСД участника МЭДО, с коммуникационной сетью системы МЭДО. ПАК сопряжения реализует следующие основные функции:
-
импорт из абонентской АСД информации о документе в установленном формате;
-
преобразование импортированной информации о передаваемом документе в формат сообщения электронной почты (далее – электронное сообщение документооборота, ЭСД) и отправка этого сообщения адресату по системе МЭДО средствами почтовой службы СЗИ;
-
получение ЭСД из системы МЭДО и преобразование его в установленный формат для экспорта в систему делопроизводства;
-
экспорт полученной информации о документе в систему делопроизводства.
На основе этой инфраструктуры осуществляется планомерный переход к преимущественному обмену документами в электронном виде между участниками системы МЭДО.
На сегодняшний день электронная отправка документов из Аппарата Правительства Российской Федерации осуществляется в 36 органов (33 федеральных органа исполнительной власти, Администрация Президента Российской Федерации, Аппарат Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации и Правительство Калининградской области). Доля документов, направляемых в электронном виде по состоянию на 1 мая 2011 г. достигла 54% от общего объема отправляемых документов.
В Аппарате Правительства Российской Федерации документы в электронном виде принимаются по МЭДО из 25 ведомств (22 федеральных органов исполнительной власти, Администрация Президента Российской Федерации, Аппарат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Правительство Калининградской области).
1.4. Создание электронных архивов
Федеральными органами исполнительной власти проводится интенсивная работа по созданию и предоставлению в открытый доступ электронных архивов. Эти электронные архивы представляют собой хранилища оцифрованных (переведенных в электронный вид) массивов бумажных документов, составляющих соответствующие архивные фонды.
Примерами таких систем могут служить сайты, созданные Росархивом, Министерством обороны и рядом других органов.
Однако это только одна сторона проблемы создания электронных архивов. Она касается ранее созданных или создаваемых вновь архивов бумажных документов. К сожалению, к задаче создания архивов именно электронных документов, т.е. не имеющих бумажного оригинала, Росархив еще не приступил.
1.5. Организация межведомственного электронного взаимодействия в рамках создания электронного правительства
Инфраструктура межведомственного электронного взаимодействия представляет собой единый комплекс информационно-технологических и телекоммуникационных элементов, включающий:
а) информационные элементы в составе следующих информационных систем и входящих в них подсистем:
-
федеральная государственная информационная система «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»;
-
федеральная государственная информационная система «Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)»;
-
информационная система головного удостоверяющего центра, функции которого осуществляет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти;
-
информационная система идентификации и аутентификации, предназначенная для обеспечения при осуществлении взаимодействия с использованием инфраструктуры взаимодействия идентификации, авторизации и аутентификации органов и организаций, а также обращающихся за получением государственных и (или) муниципальных услуг физических и юридических лиц (далее – заявители);
-
единая система межведомственного электронного взаимодействия;
б) организационно-технические элементы в следующем составе:
-
центры общественного доступа, предназначенные для информирования заявителей о деятельности органов и организаций и о предоставляемых ими услугах, а также для обеспечения доступа заявителей к получению государственных и муниципальных услуг в электронной форме;
-
центры телефонного обслуживания, оказывающие услуги по информированию заявителей с использованием телефонной связи о государственных и муниципальных услугах, предоставляемых органами и организациями;
в) инженерные и вспомогательные элементы в следующем составе:
-
система обеспечения информационной безопасности;
-
информационно-телекоммуникационные сети, обеспечивающие взаимодействие информационных систем при оказании государственных и муниципальных услуг;
-
сеть центров обработки данных, обеспечивающих функционирование инфраструктуры взаимодействия.
Единая система межведомственного электронного взаимодействия представляет собой федеральную государственную информационную систему, включающую информационные базы данных, в том числе содержащие сведения об используемых органами и организациями программных и технических средствах, обеспечивающих возможность доступа через систему взаимодействия к их информационным системам (далее – электронные сервисы), сведения об истории движения в системе взаимодействия электронных сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме, а также программные и технические средства, обеспечивающие взаимодействие информационных систем органов и организаций, используемых при предоставлении в электронной форме государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций.
Состояние дел в области предоставления госуслуг населению в электронном виде широко освещается в СМИ и мы его реально можем оценить, обратившись на соответствующие интернет-порталы.
-
-
Проблемы и перспективы
2.1. Развитие системы МЭДО
Основные перспективы развития системы МЭДО – это расширение состава её участников (система начинает «движение в регионы»), нашедшее отражение в изменениях, внесенных в положение о МЭДО, а также дальнейшие работы по легитимизации и стандартизации электронного документооборота.
При этом мы должны понимать, что, несмотря на очевидный прогресс в развитии электронного документооборота, существует еще достаточно много проблем – научно-методических, технических, организационных, требующих своего разрешения.
Первая и фундаментальная проблема состоит в том, что в Российской Федерации в настоящее время сложилось положение, при котором в стране отсутствует орган, наделенный функциями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере делопроизводства и документооборота. Подчиненное Министерству культуры Российской Федерации Федеральное архивное агентство обладает в этой сфере относительно небольшими полномочиями, связанными, в основном, с согласованием ведомственных инструкций по делопроизводству. Мировая практика показывает, что в тех странах, где достигнут существенный прогресс в деле внедрения электронного документооборота, соответствующие структуры обладают значительно более широкими полномочиями. Очевидно, что назрела необходимость наделить Федеральное архивное агентство функциями по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг в сфере делопроизводства, документооборота и архивного дела, возможно, подчинив его напрямую Правительству Российской Федерации.
Вторая проблема – это разработка и утверждение в виде стандарта детально специфицированной модели электронного документа. В настоящее время, несмотря на широкое употребление этого термина, в том числе, и в нормативно-правовых актах, с сожалением приходится констатировать, что четкого понимания и однозначной интерпретации этого понятия нет.[1] Де-факто, когда говорят об электронном документообороте, на самом деле речь идет об обороте электронных копий документов, исполняемых на бумаге. Следствием этого является то, что практически все нормативные документы в области делопроизводства и документооборота явно или неявно ориентированы на работу с бумажными документами. Попытка применить их к электронному документообороту сразу порождает массу вопросов и, в первую очередь, какую совокупность данных, хранящихся в вычислительной системе считать электронным документом?
Третья важная проблема, требующая дальнейшей проработки, это проблема аутентификации (подтверждения подлинности) электронных документов. Безусловно, принятие 6 апреля 2011 г. федерального закона № 63-ФЗ «Об электронной подписи» является серьезным шагом в деле расширения сферы электронного документооборота. В настоящее время подготовлен и представлен в Правительство Российской Федерации проект Постановления о видах электронной подписи, используемых органами исполнительной власти и органами местного самоуправления при организации электронного взаимодействия между собой, порядке их использования, а также об установлении требований к обеспечению совместимости средств электронной подписи. Однако это не является исчерпывающим решением, охватывающим все случаи, когда требуется подтверждение подлинности документа. Дело в том, что электронная подпись имеет … ограниченный срок действия, определяемый стойкостью применяемой системы криптопреобразования. И это коренным образом отличает её от системы подтверждения подлинности (защиты) бумажного документа, базирующейся на использовании собственноручной подписи, печати и иных реквизитов. Электронная подпись вполне применима, когда срок её действия больше времени, в течение которого может возникнуть необходимость в использовании документа. При этом значительная часть документов Правительства и иных органов власти, как правило, имеют постоянный срок хранения.
Следующая проблема имеет технологический характер. Это проблема архивного хранения электронных документов. Все совершенно просто, когда мы имеем дело с бумажными документами: для хранения и работы с ними человеку кроме хранилища с полками или стеллажами, вообще говоря, ничего больше не требуется. А для работы с архивами электронных документов требуется значительно более сложная инфраструктура и технологии. Безусловно, информационные технологии гигантски ускоряют работу с документами. Но они и сами меняются с такой же скоростью. Для примера: только за последнее десятилетие мы наблюдали смену нескольких поколений типов носителей от гибких магнитных дисков разных форматов до оптических (CD, DVD, многослойные DVD, blue-ray диски и т.д.). А ведь каждый переход на новую технологию ставит задачу миграции колоссального объема накопленных данных на новую технологическую платформу, иначе это грозит потерей информации. Это делает понятным тот разумный консерватизм, который проявляет Росархив в деле внедрения электронных архивов. Однако этот консерватизм ставит в тупик разработчиков СЭД и организации, реализующие на основе этих СЭД делопроизводство в электронном виде, поскольку отсутствуют четкие спецификации (требования) Росархива к содержанию и форматам электронных документов, передаваемых на государственное хранение.
Еще одна проблема, непосредственно касающаяся межведомственного документооборота и взаимодействия ведомственных СЭД. Это проблема создания и ведения единой системы нормативно-справочной информации (классификаторов, словарей, справочников и т.д.), без которой практически невозможно минимизировать человеческое участие при взаимодействии ведомственных АС. Определенная работа в этом направлении в настоящее время проводится Росархивом и Федеральной службой охраны в качестве организатора МЭДО. Однако на наш взгляд, участие в этом процессе помимо госструктур также научного и бизнес-сообществ было бы весьма полезным.
И наконец, проблема, которую можно охарактеризовать как проблему «кризиса размерности» (или масштаба). Суть её состоит, в том, что число участников электронного документооборота расширяется лавинообразно. Это приводит к тому, что даже имеющееся значительное количество разработчиков не в состоянии удовлетворить всех потребителей. Причем все эти потребители различаются своими масштабами (размерами), финансовыми возможностями и степенью «продвинутости» в плане применения информационных технологий. Выходом в данном случае может послужить использование предложенной еще в начале 2000-х годов фирмой Microsoft и ныне интенсивно развиваемой на западе концепции SAAS (Software as a Service – программное обеспечение как услуга). В соответствии с этой концепцией крупными фирмами-провайдерами создаются мощные центры обработки данных (ЦОД), в которых комплексно и на высоком уровне решаются проблемы хранения, обработки, обеспечения целостности и безопасности данных, а также проблемы эксплуатации и обслуживания технических средств. В ЦОД устанавливается программное обеспечение, имеющее необходимую функциональность, доступную пользователям в виде совокупности сетевых сервисов. Одним из приложений таких ЦОД могут стать основанные на единых стандартах информационные системы, предоставляющие не обладающим собственными возможностями организациям услуги по ведению делопроизводства, документооборота и архивного хранения. Местом развертывания таких ЦОД, по нашему мнению, могут стать Росархив, центральные архивы федеральных органов исполнительной власти, а также архивные органы субъектов федерации, что в перспективе облегчит решение задач, связанных с передачей архивных фондов на государственное хранение.
2.2. Развитие инфраструктуры МЭВ и базирующихся на них технологий «электронного правительства», «электронного парламента» и др.
Очевидно, в данной области в ближайшей перспективе основные усилия будут сосредотачиваться на реализации постановления Правительства Российской Федерации от 8 июня 2011 г. № 451 и дальнейшем внедрении информационных технологий в сферу общественных отношений. Примером этому может служить разработка Концепции формирования в Российской Федерации электронного парламента до 2015 года, обсуждение которой состоялось 20 октября 2011 г. в Государственной Думе и тогда же она была одобрена на заседании президиума Совета при Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества.
